Dlaczego sygnalista idzie na Policję

Russell Lee, Zbiór bawełny Lake Dick Cooperative Association, 1938, Biblioteka Kongresu.

Przeczytałam dziś niezwykle ciekawy artykuł pt. „Instytucja sygnalisty w praktyce funkcjonowania instytucji sfery publicznej” autorstwa profesora UWr Mariusza Jabłońskiego (w: A. Niewiadomski, K. Marciniak, P. Litwiniuk (red.), „Z zagadnień systemu prawa. Księga Pamiątkowa Profesora Pawła Czechowskiego”, Warszawa 2021, s. 327-341). Dotyczy on konieczności wdrożenia do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz.Urz.U.E. L 305, 26.11.2019, s. 17–56). Mam jednak wątpliwości, czy zgadzam się ze zidentyfikowanymi w artykule wartościami, jakie Dyrektywa ta ma chronić.

Sygnalista, z ang. whistleblower, to ogólnie rzecz biorąc osoba, która ma wiedzę o naruszeniu prawa z racji zajmowanego stanowiska, zatrudnienia, kontaktów zawodowych i która chce ujawnić takie naruszenie, ale boi się np. zwolnienia z pracy, utraty źródła zarobku, represji czy innych, drastycznych dla siebie konsekwencji, in. działań odwetowych. Taka osoba kojarzy się z idealistą – kimś, kto widzi coś więcej, niż własne bezpieczeństwo, wierzy w sens projektu, w jakim uczestniczy, np. projektu „państwo”, akceptuje zasady gry i oczekuje, że inni także będą je respektować. Motywacja takiej osoby może być różna. Może chodzić po prostu o surowo rozumianą moralność, etykę („tak trzeba”, „to mój obowiązek”), ale może także chodzić o myślenie bardziej systemowe („jeśli ta zasada upadnie, to upadną inne, a nie chcę żyć w takim państwie, pracować w takiej organizacji” itd.). Dyrektywa nie zajmuje się, oczywiście, motywacją sygnalisty („Motywy osób dokonujących zgłoszenia, jakimi kierują się dokonując zgłoszenia, nie powinny mieć znaczenia przy podejmowaniu decyzji, czy powinny one otrzymać ochronę”).

W artykule „Instytucja sygnalisty w praktyce funkcjonowania instytucji sfery publicznej” wskazana została Dyrektywa 2019/1937 i to, kogo dotyczy w Polsce, a także przepisy, które już chronią sygnalistów (np. art. 97d ustawy o ofercie publicznej, art. 3a ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, kilka przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, art. 53 o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, art. 11 ust. 8 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Autor omówił też zjawisko korupcji i zdefiniował konflikt interesów.

To ważny i potrzebny artykuł, ponieważ zajmowanie się ochroną osób ujawniających naruszenia prawa, która ma dotyczyć przecież również pracowników administracji publicznej, jest nie do przecenienia. Jednak mam problem z następującymi stwierdzeniami tego artykułu: „Ocena prawego zachowania wymaga wzięcia pod uwagę wzięcia pod uwagę szeregu przesłanek, które koncentrują się na ocenie tego, czy konkretne zachowanie pracownika instytucji publicznej jest (lub było) zgodne z prawem, ale również innych, które w ocenie osób trzecich mogłyby negatywnie wpływać na autorytet (z punktu widzenia kryteriów: uczciwości, przyzwoitości, etyczności) funkcjonowania przedmiotowej instytucji (szerzej zaś – władzy państwowej). Z tego też względu ocena prawości będzie w wielu uwzględniać również weryfikację cech czy zachowań każdego pracownika (piastuna), który w imieniu podmiotu publicznego podejmuje określone działania, czyli np. jego prawości i uczciwości, kultury osobistej, niezależności, empatii, umiejętności rozwiązywania problemów, wysokiego poziomu moralnego, panowania nad namiętnościami, umiłowania prawdy (przypis: H. Izdebski, Zarządzanie etyką za pośrednictwem kodeksów etyki zawodowej, w: Etyka w służbie publicznej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2012, s. 47), a także braku takich cech charakteru, które są równoznaczne ze skłonnością do naruszania norm prawnych, wartości moralnych i etycznych„.

Autor prezentuje jako chronione dobro m.in. szybkość i skuteczność efektywnego wywiązywania się z nałożonych na konkretną instytucję publiczną zadań. Posługuje się także wyrażeniem „interes publiczny (dobra społeczne) i prywatny”.

Trudno zgodzić się z takim ujęciem tego tematu. Jeśli centralnymi wartościami dla Autora są między innymi (1) autorytet organu publicznego, (2) szybkość i skuteczność działań podmiotu publicznego, a (3) wartości określone w Dyrektywie jako osobne (interes publiczny oraz dobra społeczne) Autor zlał w jedno – to możemy mieć wątpliwości, czy wartości określone w Dyrektywie i przyjęte klasycznie w kontekście sygnalizacji są faktycznie zarysowane w jego artykule. Autor sugeruje także, że zgłoszeniom sygnalisty nie będą podlegały czyny, ale właściwości, predyspozycje i cechy charakteru piastunów funkcji publicznych czy pracowników administracji.

Dyrektywa za to posługuje się w pierwszym motywie Preambuły takim ujęciem: „Zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, osoby takie działają jako „sygnaliści” i tym samym odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego.” Wynika stąd, że interes publiczny i dobra społeczne są może pokrewne, ale jednak z jakiegoś powodu zostały rozdzielone. Potwierdza się to samych przepisach Dyrektywy. Wymieniony jest tam (art. 15) interes publiczny, ale dobra społeczne występują tylko w Preambule. Można stąd wnioskować przynajmniej tyle, że interes publiczny jest definiowany przez treść prawa, a dobra społeczne są wartością szerszą, niż samo prawo, ponieważ mają też swój wymiar społeczny, a więc także swój kontekst faktyczny (co faktycznie istnieje i może być empirycznie zbadane), a nie tylko kontekst prawny, wynikający z tekstów ustaw.

W motywie (3) Dyrektywy faktycznie czytamy: „W niektórych dziedzinach polityki przypadki naruszenia prawa Unii – niezależnie od tego, czy są kwalifikowane w świetle prawa krajowego jako naruszenia prawa administracyjnego, prawa karnego czy naruszenia innego rodzaju – mogą wyrządzić poważną szkodę interesowi publicznemu, ponieważ stwarzają poważne ryzyko dla dobra społecznego. W przypadku stwierdzenia braków w zakresie egzekwowania prawa w tych dziedzinach, a sygnaliści są zwykle najlepiej usytuowani do tego, by ujawniać naruszenia prawa, należy poprawić egzekwowanie prawa poprzez wprowadzenie skutecznych, poufnych i bezpiecznych kanałów dokonywania zgłoszeń i poprzez zapewnienie sygnalistom skutecznej ochrony przed działaniami odwetowymi.” Bardzo znamienne jest to „ponieważ”. Czyżby ustawodawca UE pamiętał, że prawo nie jest kaprysem osób sprawujących władzę, ale pochodzi od suwerena i ma – musi mieć, jako pochodzące od obywateli – legitymację społeczną, aby nazywać się prawem? Czy to możliwe, że nie zapomnieli o społecznych źródłach prawa w demokratycznych systemach prawnych?

Słowo „autorytet” instytucji publicznej nie występuje w Dyrektywie – wcale. Można spokojnie zaryzykować stwierdzenie, że europejski ustawodawca nie miał na myśli autorytetu instytucji publicznych, pisząc o sygnalizacji w interesie publicznym i ze względu na dobra społeczne. Nie mam tutaj ambicji na żadną poważną pracę naukową, ale wystarczy przytoczyć pierwszy wynik w wyszukiwaniu Google Scholar na zapytanie „public interest”, aby zaspokoić ciekawość, czym jest pojęcie interesu publicznego:

Public interest as a term really has been developed, for the most part, on the level of national states. It denotes an interest of society as a whole, i.e. an interest that goes beyond the interest of the individual or of mere factions.

Alexander J. Bělohlávek, Public Policy and Public Interest in International Law and EU Law, Czech Yearbook of International Law 2012, s. 120-121

Interes publiczny to, zdaniem Bělohlávka, interes wykraczający poza interes jednostki lub grupy interesów. Odwołuje się do Platona i do Ulpiana, definiując interes publiczny jako pojęcie wysoko abstrakcyjne (co ryzykowne, ponieważ może nie podobać się ludziom poszukującym prostych recept i mocnych odpowiedzi). Bělohlávek wskazuje, że interes staje się publiczny wtedy i tylko wtedy, kiedy większa grupa może czerpać z niego korzyści („Interest becomes public if and when a broader group of (potential) individuals draws benefits from it.” – s. 126).

Po pierwsze, wydaje się mi oczywiste – choć może nie jest – że w kontekście sygnalizacji chodzi tutaj o faktyczne działania danego organu władzy publicznej, instytucji, pracowników, a nie jego abstrakcyjnie podejmowany autorytet, zdolność (np. do szybkiego realizowania zadań), czy właściwości piastuna. Z samego potencjału do czegoś, np. autorytetu czy renomy, nie wynikają faktyczne korzyści. Jeśli ktoś ma autorytet, ale nic nie robi, jest dla społeczeństwa obojętny i nie jest źródłem jego korzyści. Faktyczne, mierzalne korzyści wynikają z czynów czy z decyzji administracyjnych, a także z ich efektów. I tylko czyny lub wyrażone formalnie decyzje mogą być przedmiotem oceny. Co więcej, tylko czyny człowieka mogą być analizowane np. w kontekście przepisów prawa karnego. Tylko fakty mogą podlegać dowodzeniu, w dowolnym postępowaniu. Nie można prowadzić postępowania na okoliczności negatywne („nie zrobiłem”), ponieważ przeczy to zdrowemu rozsądkowi i – jeśli komuś to nie wystarcza – zasadom logiki formalnej (np. z tego powodu alibi polega na dowodzeniu, że zrobiło się coś innego, czyli innego faktu). Czysty autorytet, bez analizy żadnych działań organu, niestety do tego by się sprowadzał. Wyszliśmy już, historycznie biorąc, z akceptowania monarchy i Jego Majestatu, jako pochodzącego z boskich źródeł, zawieszonego w wiecznym potencjale, i przeszliśmy do rozliczania osób sprawujących funkcje publiczne w naszym, obywateli, imieniu. Wydaje mi się to dość istotne w kontekście sygnalizacji.

Po drugie, nie mam wątpliwości, że ocenie żadnych organów, w kontekście jakiegokolwiek stosowania prawa, bez względu na uzasadnienie, nigdy nie powinny podlegać ocenie abstrakcyjnie ujmowane cechy danego człowieka. Chodzi o, przytoczę znowu Autora, cechy „prawości i uczciwości, kultury osobistej, niezależności, empatii, umiejętności rozwiązywania problemów, wysokiego poziomu moralnego, panowania nad namiętnościami, umiłowania prawdy.” Moim zdaniem, z zasady równości i zakazu dyskryminacji wynika właśnie to, że nie cechy człowieka są oceniane w kontekstach społecznych (np. w miejscu pracy czy w ogóle społeczeństwa), a to, co ów człowiek robi. Potrafię sobie wyobrazić sytuację, w której człowiek jest zupełnie pozbawiony empatii (np. posiada zaburzenie, przez które tej empatii po prostu nie posiada), ale swoim zachowaniem nikogo nie krzywdzi i pracuje, zachowując pełen profesjonalizm oraz respektując prawo. Oceniamy ludzi po tym, co robią, a nie po tym, kim są, ponieważ za podstawę działania przyjęliśmy zasadę równości obywateli wobec prawa. Nawet przepisy odnoszące się do osób wykonujących zawody zaufania publicznego mówią o „dawaniu rękojmi”, która ma być oceniana w oparciu o przebieg kariery, zaobserwowane zachowanie człowieka czy opinie na temat ocenianego („dawanie rękojmi”, a nie „przyrodzone cechy dające rękojmię”). Nie chodzi o „umiłowanie prawdy” ani „empatię”. Dlatego nie mogę się zgodzić z takim zdaniem i to nawet, jeśli ono z tematem sygnalizacji ma w ogóle niewiele wspólnego. Z jakiegoś powodu w tym artykule się znalazło i powoduje to, że mam obawy, czy Dyrektywa zostanie właściwie wdrożona.

Oczywiście, sprawa jest na tyle poważna, że krótki wpis na blogu niczego nie załatwia, jednak warto zastanowić się, czy jesteśmy zgodni co do tego, czy prawo stanowimy w Polsce w interesie publicznym, ze względu na dobra społeczne i czy rozumiemy ten interes publiczny właśnie w kontekście dobra wspólnego, czy jednak definiujemy te zagadnienia z punktu widzenia autorytetu władzy, który ma pozostać abstrakcyjny i utrzymany, jako dobro samo w sobie.