O odsetkach (cz. 1): z ustawy o finansach publicznych

Od pewnego czasu natrafiam w swojej pracy na różne zagadnienia związane z odsetkami.

Wbrew oczekiwaniom, nie zacznę od żadnej sprawy frankowej. Pierwszy wpis o odsetkach chciałabym poświęcić dość niszowemu zagadnieniu, ale bardzo istotnemu z punktu widzenia odpowiedzialności podmiotów realizujących projekty finansowane ze środków publicznych (krajowych i europejskich).

Zgodnie z art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych:

W przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i 4a, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.

art. 189 ust. 3 ustawy z dn. 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).

Jest to bardzo interesujący przepis, gdyż dotyczy on sytuacji, w której beneficjent, tj. podmiot związany umową o dofinansowanie, rozlicza otrzymaną ze środków krajowych lub unijnych (lub obu) zaliczkę dofinansowania. Na podstawie tej zaliczki beneficjent finansuje w określonym przedziale czasu program objęty umową o dofinansowanie, a następnie, przed upływem wskazanego okresu ma zwrócić do budżetu niewykorzystane środki oraz złożyć formalny wniosek o płatność na wydatkowaną kwotę.

Zwykle rozliczenie polega na właśnie obu tych czynnościach (wniosek o płatność i zwrot niewykorzystanej zaliczki), ale może to być też tylko jedna z tych czynności. Rachunek w każdym wypadku musi się zgadzać, bez względu na to, czy beneficjent wydatkował wszystko, większość, połowę czy nic z otrzymanej zaliczki.

Powyższy przepis ma taką treść od 2 września 2017 r. Wcześniej nie było w nim mowy o terminie 14 dni. Przebieg procesu legislacyjnego objęty był drukiem nr 1636. Uzasadniając zmianę ustawy w tym zakresie, projektodawca napisał coś takiego:

W art. 189 ust. 3 wprowadza się zmianę w zakresie wskazania dodatkowego 14-dniowego terminu na założenie wniosku o płatność, a tym samym rozliczenie otrzymanej zaliczki, w którym beneficjentowi nie grożą konsekwencje w postaci naliczania odsetek. Projektowany przepis ma na celu przede wszystkim nieobciążanie sankcjami beneficjentów, którzy z przyczyn niezależnych uchybili terminowi na złożenie wniosku wskazanemu w umowie o dofinansowanie. Zmiana przepisu odnosi się wyłącznie do terminu złożenia wniosku o płatność. Nie dotyczy zatem kwestii terminów wydatkowania środków lub innych terminów dotyczących sposobu realizacji projektu, określonych, co do zasady, w umowach o dofinansowanie. Ze względu na fakt, iż wydłużenie terminu powinno dotyczyć jedynie wyjątkowych sytuacji, w których beneficjent nie zdążył przekazać wniosku o płatność do właściwej instytucji, rozwiązanie to nie obejmuje sytuacji, w której, zgodnie z odrębnymi przepisami, beneficjent rozlicza zaliczkę przez jej zwrot.

Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475)

Napisanie takich rzeczy w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy jest nieprawidłowe i szkodliwe, gdyż tworzy dezorientację wśród organów stosowania prawa. Wyjaśnię dlaczego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już, że art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych odnosi się zarówno do złożenia wniosku o płatność, jak i do zwrotu zaliczki.

Zgodnie z treści wyroku NSA z dn. 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1109/15, przepis art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych

jest podstawą materialnoprawną do zaistnienia obowiązku zapłaty odsetek i jest podstawą wydania decyzji.

wyrok NSA z dn. 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1109/15

Podstawą wydania takiej decyzji nie jest umowa o dofinansowanie, ale ustawa. Obowiązek naliczenia odsetek powstaje z mocy prawa, co z punktu widzenia legalności wydawanych decyzji jest bardzo istotne. NSA wyjaśnił dokładnie, że:

Z cyt. wyżej ust. 3 art. 189 FinPubU wprost wynika obowiązek zapłaty odsetek w przypadku wystąpienia sytuacji w nim określonych, to jest w sytuacji w której beneficjent nie złożył wniosku o płatność w terminie, albo złożył wniosek w terminie, ale nie rozliczył wymaganej kwoty zaliczki

wyrok NSA z dn. 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1109/15

Gołym okiem widać, zatem, że treść uzasadnienia projektu zmiany ustawy, wydana po wydaniu tego ważnego orzeczenia, jest niezgodna z tym orzeczeniem. Uzasadnienie to tworzy u czytelnika przekonanie, że decyzja w sprawie naliczenia odsetek przy spóźnionym zwrocie odsetek może nastąpić na podstawie samej umowy czy też jakichś odrębnych przepisów (pytanie tylko – jakich, jeśli nie znajduje ich rozstrzygający sprawę NSA).

Co gorsze, jednak, treść uzasadnienia projektu zmiany ustawy mówi o tym, że wydłużenie terminu do 14 dni powinno dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych. Dlatego miałoby nie dotyczyć sytuacji zwrotu zaliczki, choć jest jasne, w świetle orzeczenia NSA, że decyzje o odsetkach wydane muszą być zawsze w oparciu o art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Nie istnieje na to żadna inna podstawa prawna, a decyzje muszę być wydawane w oparciu o przepisy prawa.

Ustawa o finansach publicznych nie mówi w art. 189 ust. 3 o żadnej wyjątkowości przedłużenia terminu. Ustawa ta przedłuża ten termin dla wszystkich sytuacji objętych dyspozycją przepisu.

Jest niepokojące, że projekt zmiany tej ustawy zawiera w uzasadnieniu raczej podstawy uznania, że projektodawca nie rozumie zmienianych przepisów oraz reguł postępowania administracyjnego, w szczególności zasad wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadza to chaos zamiast pewności prawa, zamiast edukować – wprowadza w moim odczuciu w błąd.