Zasady Techniki Prawodawczej

Know the Rules – Pixabay, CC0.

Na Twitterze pojawił się głos, że przepisy tzw. Tarczy 4.0 – czyli prawa ustanowionego ad hoc celem ograniczenia negatywnych skutków epidemii – mają zmienić przepisy kodeksu karnego o karze łącznej. Intuicyjnie wiemy, że tak nie powinno być. Z czego to wynika i co można w związku z tym zrobić?

W systemie prawnym od lat funkcjonuje akt pt. „Zasady Techniki Prawodawczej”. Obecnie jest to Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. 2002 Nr 100, poz. 908, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Już w § 3 znajdziemy przepis, z którego jasno wynika, że przepisy ad hoc skierowane przeciwko skutkom epidemii nie powinny zajmować się prawem karnym:

2. W ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi).

3. Ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą.

Bardzo dobrze, tylko co z tego wynika? Obywatel albo sąd nie może odmówić uznania, że przepis się zmienił tylko dlatego, że przy jego wprowadzaniu do systemu prawnego naruszono Zasady Techniki Prawodawczej.

Po co, zatem, istnieją te Zasady?

Robert Piszko w 2002 r. postulował, żeby Zasady Techniki Prawodawczej umieścić w ustawie i wyposażyć w sankcjonowany obowiązek ich przestrzegania.(1) Z kolei Michał Błachut i Jacek Kaczor w późniejszej publikacji (2012) doszli do wniosku, że Zasadom Techniki Prawodawczej w obecnym kształcie nic nie dolega:

Podsumowując, różnorodność argumentacji na rzecz obowiązywania ZTP uznać należy za stan godny aprobaty, zaś słabość ZTP, ujawnianą przez argumentację formalną, za pozorną i nie wymagająca wcale naprawy.

(2) M. Błachut, J. Kaczor. „Typy uzasadnień obowiązywania zasad techniki prawodawczej w polskim porządku prawnym.” Folia Iuridica Wratislaviensis 2 (2012), s. 53-64.

Autorzy analizowali zagadnienie obowiązywania Zasad Techniki Prawodawczej w ujęciu formalnym (ZTP jako rozporządzenie), konstytucyjnym (ZTP jako ustalenie w skodyfikowanej formie zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w Konstytucji RP), kultury prawnej (reguły, które obowiązują, choć nie są sankcjonowane, podobnie jak reguły wykładni) i pragmatycznym.(2)

Do dnia 24 maja 2020 r., wyrażenie „Zasady Techniki Prawodawczej” pojawia się w 144 wyrokach (wyłączono postanowienia) Trybunału Konstytucyjnego. Od dawna Trybunał Konstytucyjny wychodzi z założenia, że w Zasadach Techniki Prawodawczej wyrażone zostały reguły poprawnej legislacji, będącej jedną z podstaw demokratycznego państwa prawnego (m.in. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02, Dz.U. 2003 nr 41 poz. 361). Trybunał Konstytucyjny mógłby oczywiście stwierdzić niekonstytucyjność przepisów o karze łącznej wprowadzonych w tzw. Tarczy 4.0 – do takich zadań został powołany.

Przykłady dyskusji dotyczących Zasad Techniki Prawodawczej można dziś jednak upatrywać znacznie „bliżej”, niż w Trybunale Konstytucyjnym. Od pewnego czasu akt ten jest też narzędziem stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego w trybie nadzoru. O możliwości stosowania Zasad Techniki Prawodawczej wielokrotnie musiał wypowiadać się Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. ostatnio w wyroku z 25 września 2018 r.:

Przepisy rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” nie mogą bowiem stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. II OSK 22/12, oraz wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2705/16). Potwierdza to trafność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa.

(3) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18.

Chociaż przy tak konsekwentnej linii orzeczniczej nie powinno być wątpliwości co do tego, że Zasady Techniki Prawodawczej nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, od czasu ogłoszenia powyższego wyroku w wyszukiwarkach orzeczeń za okres 26.09.2018 r. do 24.05.2020 r. samych nowych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, gdzie pojawiają się zwroty „Zasady Techniki Prawodawczej”, znajdziemy dokładnie 259. To liczba nowych rozstrzygnięć nadzorczych, która nie uwzględnia żadnych rozstrzygnięć Regionalnych Izb Obrachunkowych, wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich sprawach.

Skąd bierze się taka skala stosowania przez władzę publiczną prawa w sposób na pierwszy rzut oka niezgodny z wielokrotnie wyrażoną przez wymiar sprawiedliwości wykładnią i jaki jest sens obciążania sądów administracyjnych sprawami, których końcowe rozstrzygnięcie w większości przypadków jest jasne, a tylko odwleczone w czasie. Czy takie działanie ma jakikolwiek sens ekonomiczny w przeciążonym wydatkami kraju, gdzie obywatele są coraz bardziej pozbawiani prawa do sądu. Prawa do sądu nie realizuje przecież rozpoznawanie sprawy zwykłego obywatela tak długo, że sprawa sprawa przestaje mieć dla niego jakiekolwiek znaczenie. (4)

Sposród przytoczonych wyżej opinii akademików, wolałabym znać miejsce Zasad Techniki Prawodawczej w systemie prawnym – łącznie z potencjalnymi sankcjami, aby nie istniała pokusa nadużywania tych Zasad w celu niezgodnym z ich genezą. Bez wskazania sankcji zwykły obywatel nie może powołać się na zasady dotyczące prawidłowej legislacji i tylko przygląda się, jak jakość prawa się obniża, podczas gdy z rozstrzygnięć nadzorczych wynika, że wojewodowie kontynuują korzystanie z Zasad Techniki Prawodawczej pomimo braku sankcji i pomimo jasnej wykładni NSA.

(1) R. Piszko, „Zasady techniki prawodawczej w praktyce wykładni prawa”, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologicznych, rok LXIV — zeszyt 4 — 2002, s. 23 – 40.

(2) M. Błachut, J. Kaczor. „Typy uzasadnień obowiązywania zasad techniki prawodawczej w polskim porządku prawnym.” Folia Iuridica Wratislaviensis 2 (2012), s. 53-64.

(3) Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18.

(4) por. wyrok z 7 lipca 2017 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce (skarga nr 72287/10).